美、日中小企业融资担保体系的发展经验及启示

小微企业是国民经济发展的生力军。支持小微企业加快发展，是增强经济发展活力、实现全面建设小康社会战略目标的重要基础。但小微企业发展存在稳定性差、自身资产和可抵押品有限等先天因素，严重制约了小微企业贷款的可获得性。国际上通行的有效做法之一，是为企业提供外部增信，即融资担保。融资担保机构作为银企间的纽带，能够有效促进银行对中小企业融资，从而把庞大的金融服务体系与融资条件不足又急需资金的小微企业有机联系起来。其中，美国和日本的经验值得借鉴。

　　美国中小企业融资担保行业发展主要经验

　　（一）历史沿革。美国一直高度重视小微企业融资问题。先后成立了重建金融公司（1932年）、国防小企业管理局（1950年）。1953年，经国会批准，在上述机构基础上成立了小企业管理局（SBA），SBA隶属于美国联邦政府独立工作机构。

　　（二）资金来源。SBA资金由美国财政负担，设置在各州、社区办事处的运营资金由地方政府拨款。SBA通过提供融资担保获得保费收入，赤字由联邦政府提供财政补贴。由此可以看出，无论是其运营的初始资金、运营成本还是风险补偿资金，都是政府负担，本质上是政府承担了成本和相关风险，以优惠的条件帮助中小企业获得贷款。

　　（三）保障机制。一是法律保障。美国是最早制定中小企业基本法的国家之一。早在1950年参议院就设立了小企业临时委员会，负责起草小企业相关法律，1953年《小企业法》正式出台，奠定了美国小企业法律与政策的基础。在此基础上，1958年，美国国会通过了《小企业投资法》，授权SBA可以成立私人部门小企业投资公司。1980年颁布的《小企业经济政策法》规定，总统每年向国会递交一份关于小企业状况的报告。上述法律为SBA服务小微企业提供了比较完善的法律保障和制度保障。

　　二是机制保障。在完善的法律保障基础上，美国形成三层机制保障。第一，比较完善的基础数据与设施。美国拥有比较完善、全面的征信数据库、服务周到的信用中介机构、发达的信用管理教育和高质量的人力资源等等。第二，形成合力的管理、服务与监督架构。美国政府和法院，如联邦贸易委员会、司法部、财政部、货币监理署和联储系统等对信用的监督和执法发挥着重要作用。第三，业绩良好的信用评级机构。美国信用评级机构的评级标准客观、准确性高，评级结果在金融市场中得到普遍认可，为融资担保机构的发展提供了良好条件。

　　（四）风险控制。为有效防控担保业务风险，SBA除了在项目筛选上严格把关外，在经营活动中也采取一些必要的措施分散风险。一是实行合作准入制。SBA对申请准入的金融机构实行资格审查和风险评估制度，主要是审查金融机构的合规性和风险情况，择优开展合作。为提高效率，对贷款的担保按金额划分档次，差异化设置审批程序和担保金额。目前，SBA已与7000多家金融机构建立了贷款担保合作关系。二是实行风险分担。15万美元以内的贷款，担保机构最多分担 85\%；15万美元以上的贷款，担保机构最多分担 75\%，敞口部分风险由银行承担，以此规避道德风险，实现担保机构风险可控，使小企业的贷款获得率和服务效率大幅提升。三是实行合作评价。SBA 对银行的合作业绩、风险状况进行跟踪分析和检测，将合作业务状况好的银行列为优先级，给予优惠条件；对代偿率超过平均水平的贷款上门沟通，对出现重大合作风险的给予警告，直至解除合作协议。

　　日本中小企业融资担保行业发展主要经验

　　（一）历史沿革。早在30年代初，日本为了保护中小企业就采取了政府紧急贷款、都道府县对金融机构坏账损失赔偿等多项政策性措施。1937年日本成立了东京都中小微企业信用保证协会，实行信用保证制度，是世界上较早建立信用担保机制的国家之一。二战结束后，日本信用保证协会在各都道府县纷纷建立。截至1952年，日本共设立了52个信用保证协会，覆盖全日本。1955年成立了全国信用保证协会联合会，该协会是以为中小企业提供担保为目标的非营利性政策性担保机构，贯彻日本政府支持中小企业发展的产业政策，通过信用担保提高中小企业的融资能力，促使其健康发展。1958年日本成立全国性的中小企业信用保险公库，以中央政府财政拨款为资本金，对信用保证协会进行保证保险，对于信用保证协会代偿后取得求偿权而不能收回的损失，最终由政府预算拨款补偿，以保障信用保证协会正常运转，支持经济发展。

　　（二）资金来源。日本中央信用保险公库的资本金由中央政府财政全额拨款；地方信用保证协会是公共法人，独立于政府运作，日本各都道府县地方政府会根据当地中小企业融资实际需求，以地方财政预算拨款给予资本金补充。各地方政府出资比例不同，但一般不低于50\%，其余部分由当地中小企业、金融机构、企业团体共同出资。此外，各地方金融机构捐助的资金可以直接用于成本费用开支。日本政府还将支持中小企业发展的政策性资金以优惠利率借给信用担保协会，协会将其存入金融机构，以获得利差收入。

　　（三）法律环境。日本非常重视中小企业融资担保立法工作。为更好地解决中小企业融资难问题，日本政府于1953年颁布了《中小企业信用保证协会法》，并依法成立了信用保证协会，帮助中小企业从银行等金融机构获得贷款，为中小企业的发展，提供了重要帮助。1958年7月颁布了《中小企业信用保险公库法》，明确了中小企业信用保险公库对中小企业者的债务保证进行保险的目标和向信用保证协会提供其所需资本的法律制度安排，为中小企业融资畅通渠道。同时，日本政府出台了一系列政府施行令和施行规则，明确信用担保机构的经营范围、担保的对象、风险控制、内部管理制度、信息披露、管理机构及其权限等。

　　（四）风险控制。经过近一个世纪的发展，日本政府在不干预融资担保机构经营的同时，制定了银行、融资担保机构与企业之间的风险分散机制与补偿措施，形成了比较健全的风险防控机制。在一般情况下，中小企业信用担保协会对中小企业贷款按70\%~80\%的比例提供担保，剩余的敞口风险由银行承担，并且会根据具体情况设置反担保、设定财产抵押、连带担保人等措施。

　　中国融资担保行业发展的特点和建议

　　（一）特点。一是行业起步较晚。我国第一家专业融资担保公司——中国经济技术投资担保公司于1993年经国务院批准成立，是唯一一家经国务院批准主要从事融资担保业务、兼营投资等业务的全国性担保机构。1994年12月，深圳市成立深圳高新技术投资担保有限公司，首开地方政府设立贷款担保公司之先河。

　　二是监管架构形成较晚。2017年以前，由于融资担保业务的多样性，我国融资担保行业作为后起的服务行业呈现为多头管理的状态，相关政策碎片化，要求不一，形成众多的管理断头与盲点，融资担保机构服务功能和能力普遍不足。为此，2017年8月国务院发布了《融资担保公司监管条例》，规范明确了监管主体与责任分工，明确省级政府确定的部门负责对本地区融资担保机构的监督管理。2018年3月，十三届人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案，进一步明确了由地方金融监督管理部门负责对融资担保机构的监管，进一步明确了监管组织架构。2020年，银保监会发布《关于做好政府性融资担保机构监管工作的通知》，以进一步规范政府性融资担保体系，加大财政政策支持力度，发挥地方金融监督管理局的监管指导作用。

　　三是市场分层明显，马太效应严重。由于地域间经济发展不平衡，各地财力相差悬殊，区域融资担保扶持政策差异明显。发达地区融资担保等外部增信力量越强，资源向发达地区顺势流动惯性越大，制约了地区均衡发展的政策目标。

　　四是法律保障不足。相关法律过于粗放，可操作性差，缺少针对融资担保机构性质与特点的法律保障措施。

　　（二）建议。一是完善法律保障与规范体系。第一，完善法律保障体系。特别是应尽快完善支持融资担保机构债权变更、变现、风险准备金税前计提等扶持性法律法规，简化债权追索程序，缩短诉讼时间，为融资担保行业的健康、可持续发展提供法律保障。第二，健全规范体系。建立与施行融资担保机构与金融机构合作准入、风险分担和合作评估制度，有效防范和分散风险；明确融资担保机构的经营范围、担保对象、风险控制、内部管理和信息披露要求。

　　二是建立常态化的政府支持机制。第一，建立政府导向及时跟进机制。对政府支持领域的融资担保业务，实行融资担保机构降低收费标准与政府资金、税收扶持联动的正向激励政策，提高融资担保机构服务国家经济与产业政策和实体经济的动力及能力。第二，完善融资担保机构对政府政策响应效果评价，建立常态化的资本金补充和运行费用支持制度。

　　三是加大贫弱地区的政策扶持力度。充分发挥财税政策引导作用，激励融资担保机构和金融机构资源更多流向贫弱地区，促进改善区域经济不平衡问题。

　　四是加强融资担保自律组织建设。为融资担保机构举办培训、交流研讨等活动，发行专业出版物，推动融资担保理论学术研究，提高融资担保机构的服务功能和服务能力。